El decreto de guerra se vuelve ley ordinaria
El Decreto Legislativo 1838, firmado el 11 de agosto de 2002 —cuatro días después de la posesión de Álvaro Uribe Vélez—, había creado el impuesto al patrimonio como medida de excepción bajo el estado de conmoción interior. La tarifa era del 1,2% del patrimonio líquido a 31 de agosto de 2002, se cobró en dos cuotas durante ese año y tuvo el carácter de un tributo de emergencia con respaldo constitucional temporal. La Corte Constitucional revisó el decreto en ejercicio del control automático y lo encontró exequible dentro de los límites del estado de excepción.
La Ley 863 de 2003, firmada el 29 de diciembre, repite el instrumento pero lo transforma en su naturaleza. No es un decreto legislativo —es una ley ordinaria aprobada por el Congreso—, no invoca ninguna emergencia y no es un cobro de una sola vez. El artículo 17 de la ley, que inserta los artículos 292 a 298-3 en el Estatuto Tributario, crea un impuesto al patrimonio para los años gravables 2004, 2005 y 2006: tres años de cobro anual, con causación el 1 de enero de cada ejercicio.
Las diferencias con el Decreto 1838 son de forma y de fondo. La tarifa bajó del 1,2% al 0,3%. El umbral cambió radicalmente: el Decreto 1838 aplicaba a todos los contribuyentes declarantes de renta sin distinción de tamaño patrimonial; la Ley 863 fija el hecho generador en la posesión de riqueza superior a $3.000 millones de pesos —valor año base 2004—, lo que excluye a la mayoría de personas naturales y personas jurídicas medianas. La base gravable del artículo 295 excluye el valor patrimonial neto de acciones en sociedades nacionales y los primeros $200 millones de la casa o apartamento de habitación.
El efecto combinado es un impuesto técnicamente más estrecho —carga tarifaria menor, umbral alto, tres cobros en lugar de uno— pero políticamente más estable: ya no dependía de un estado de excepción renovable, sino de la ley ordinaria, lo que le daba certeza jurídica para la planeación fiscal de los grandes contribuyentes.
El GMF: del impuesto transitorio a la prórroga indefinida
El artículo 18 de la Ley 863 modifica el artículo 872 del Estatuto Tributario con un parágrafo transitorio: "Por los años 2004 a 2007 inclusive la Tarifa del Gravamen a los Movimientos Financieros será del cuatro por mil (4 x 1.000)."
El GMF no nació con el gobierno Uribe. Lo creó la Ley 633 de 2000 durante el gobierno Pastrana como medida temporal para financiar la crisis financiera de finales de los noventa. La Ley 788 de 2002 ya había mantenido su tarifa. La Ley 863 lo extiende cuatro años más —hasta 2007— con la misma tarifa del 4x1000. Cada transacción financiera: retiro, transferencia, cheque, pago con débito en cuenta.
Lo que la ley presentó como prórroga transitoria fue el patrón que se repitió reforma tras reforma. El GMF terminó convirtiéndose en tributo permanente: ningún gobierno posterior encontró las condiciones políticas para eliminarlo. El 4x1000 que la Ley 863 extendió "hasta 2007" todavía existe hoy como el 4x1000 que conocen todos los colombianos que tienen cuenta bancaria.
El RUT: la cédula tributaria de Colombia
El artículo 19 de la Ley 863 incorpora al Estatuto Tributario el artículo 555-2, que crea el Registro Único Tributario. El texto es preciso sobre su alcance: "El Registro Único Tributario, RUT, administrado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, constituye el mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar las personas y entidades que tengan la calidad de contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y no contribuyentes declarantes de ingresos y patrimonio; los responsables del Régimen Común y los pertenecientes al régimen simplificado; los agentes retenedores; los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros."
Antes del RUT existían registros separados: el Registro de Exportadores y el Registro Nacional de Vendedores. El artículo 555-2 los elimina explícitamente: "El Registro Único Tributario sustituye el Registro de Exportadores y el Registro Nacional de Vendedores, los cuales quedan eliminados con esta incorporación."
El parágrafo 2 del artículo establece la obligación de inscripción previa al inicio de la actividad económica. La inscripción puede realizarse ante las oficinas de la DIAN, las cámaras de comercio o las demás entidades que sean facultadas para el efecto. Esa disposición es la que hace que el RUT sea el primer documento que cualquier persona que quiere emprender una actividad comercial en Colombia necesita obtener. El artículo 20 fija el Número de Identificación Tributaria —el NIT— como código de identificación de los inscritos.
La creación del RUT no tuvo el perfil político del impuesto al patrimonio o del GMF, pero su impacto administrativo fue más duradero. Es el instrumento de identificación fiscal que unificó la relación entre el contribuyente y el Estado colombiano. Nació en una reforma tributaria de diciembre de 2003 firmada por Uribe y Carrasquilla.
La deducción del 30% por activos productivos
El artículo 68 incorpora al Estatuto Tributario el artículo 158-3: "Las personas naturales y jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta, podrán deducir el treinta por ciento (30%) del valor de las inversiones efectivas realizadas solo en activos fijos reales productivos adquiridos, aun bajo la modalidad de leasing financiero con opción irrevocable de compra, a partir del 1º de enero de 2004. Esta deducción solo podrá utilizarse por los años gravables 2004 a 2007 inclusive."
El mecanismo es relevante por dos razones. La primera es su escala: una deducción del 30% sobre la inversión en activos productivos reduce directamente la base gravable del impuesto de renta, lo que para empresas con inversión intensiva en capital representó beneficios tributarios significativos. La segunda es que el artículo mismo exige que la DIAN informe semestralmente al Congreso sobre los resultados de la disposición — una inusual cláusula de rendición de cuentas incorporada directamente en el texto legal.
La deducción del artículo 158-3 se convirtió en uno de los instrumentos de política tributaria más discutidos de los años siguientes. Gobiernos posteriores la extendieron más allá del período original, modificaron sus condiciones y finalmente la eliminaron. Su nacimiento fue en esta reforma de diciembre de 2003, como incentivo a la inversión privada en el contexto de la política de Seguridad Democrática.
La sobretasa al impuesto de renta
El artículo 7 crea una sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta: "Por los años gravables 2004, 2005 y 2006, créase una sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta y complementarios. Esta sobretasa será equivalente al diez por ciento (10%) del impuesto neto de renta determinado por cada año gravable."
La sobretasa no es deducible ni descontable. Para el año 2004, se causó un anticipo del 50% calculado sobre el impuesto neto del año anterior. El instrumento es el mismo que la Ley 788 de 2002 había utilizado para los años 2003 a 2006: recargo porcentual sobre el impuesto ya determinado, sin alterar la tarifa nominal. La Ley 863 extiende la sobretasa pero la recalibra para los tres años fiscales que le siguen.
Los artículos que la Corte eliminó
La Sentencia C-993 de 2004 declaró inexequible el artículo 31 de la Ley 863, que había adicionado al Estatuto Tributario el artículo 799-1, autorizando a la DIAN a reportar a las centrales de riesgo la información sobre contribuyentes morosos en impuestos, anticipos, retenciones y gravámenes aduaneros. La Corte encontró que la norma afectaba el habeas data y el derecho al buen nombre sin un marco procedimental adecuado para el contribuyente.
La Sentencia C-1114 de 2004 declaró inexequible el texto subrayado del numeral 3 del artículo 499, que establecía que para pertenecer al Régimen Simplificado del IVA el establecimiento no podía estar ubicado en un centro comercial —definido como construcción que agrupara más de veinte locales. La Corte encontró que el criterio generaba una diferencia de trato arbitraria sin justificación constitucional suficiente.
La Sentencia C-706 de 2005 declaró inexequible la expresión del artículo 69 de derogatorias que eliminaba el artículo 61 de la Ley 788 de 2002. Esa derogación afectaba una disposición de la Ley 788 sobre la contribución cafetera, y la Corte encontró que la derogación introducida en la ley de reforma tributaria de 2003 incurría en vicio de procedimiento.
El perfil de la ley: un paquete fiscal de fin de año
La Ley 863 es un texto de 69 artículos que cubre renta, retención en la fuente, IVA, impuesto al patrimonio, GMF, precios de transferencia, antievasión, procedimiento tributario, pensiones territoriales y varias disposiciones misceláneas. Es la arquitectura típica de una reforma tributaria de fin de año en Colombia: el gobierno presenta el paquete fiscal al Congreso en el segundo semestre, el debate se concentra en los puntos más visibles —el impuesto al patrimonio, el GMF— y el articulado de 69 disposiciones sale con disposiciones que reciben poco escrutinio público.
La firma al pie del artículo 69 tiene una sola rúbrica ministerial: Alberto Carrasquilla Barrera, ministro de Hacienda. Es la cuarta gran norma tributaria que Carrasquilla firma en el primer gobierno Uribe: el Decreto 1838 de 2002, la Ley 788 de 2002, la Ley 812 de 2003 y ahora la Ley 863 de 2003. También firmó la Ley 789 de 2002 en su parte fiscal. La línea de continuidad del proyecto económico del primer gobierno Uribe pasa por la firma del mismo ministro en cinco instrumentos normativos diferentes.
El presidente del Senado que refrendó la ley fue Germán Vargas Lleras. El presidente de la Cámara, Alonso Acosta Osio. La ley se publicó en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 2003.
El mapa del impuesto al patrimonio: 2002-2006
Con la Ley 863, el impuesto al patrimonio queda trazado para todo el primer gobierno Uribe. El Decreto 1838 lo cobró una vez, en 2002, al 1,2% sobre todo patrimonio líquido de los declarantes de renta. La Ley 863 lo cobra tres veces —2004, 2005 y 2006— al 0,3% sobre patrimonios superiores a $3.000 millones. Los dos instrumentos son el mismo tributo con diferente forma jurídica, diferente tarifa, diferente umbral y diferente fundamento constitucional.
La secuencia importa para leer el período completo. El Decreto 1838 fue posible porque el estado de conmoción interior le daba al ejecutivo la facultad de legislar en materia tributaria sin Congreso. La Ley 863 fue necesaria porque esa facultad es temporal y el gobierno necesitaba financiamiento ordinario para los años siguientes. La misma fuente de ingresos, dos instrumentos distintos, la misma firma al pie.
