El plan llegó después de las reformas
La Constitución de 1991 establece que el presidente electo debe presentar al Congreso el Plan Nacional de Desarrollo dentro de los seis meses siguientes a su posesión. Álvaro Uribe se posesionó el 7 de agosto de 2002. El plazo constitucional vencía en febrero de 2003. El Congreso aprobó la Ley 812 —el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006— el 26 de junio de 2003.
Para ese momento, las principales reformas del primer año de gobierno ya eran ley: el Decreto Legislativo 1838 (agosto de 2002) había creado el impuesto al patrimonio para financiar la Seguridad Democrática; la Ley 789 (diciembre de 2002) había reducido los costos laborales del empleo formal; la Ley 788 (diciembre de 2002) había reorganizado el sistema tributario con una sobretasa al impuesto de renta y exenciones sectoriales de hasta treinta años. Todas esas decisiones se tomaron antes de que existiera el documento que supuestamente articulaba el programa de gobierno.
Esto no es una anomalía — es la realidad ordinaria del sistema constitucional colombiano. Los gobiernos empiezan a gobernar desde el primer día, con o sin plan aprobado. Pero el orden cronológico es editorialmente revelador: la Ley 812 no ordenó las reformas de 2002. Las recogió, las contextualizó y les dio un marco narrativo ex post facto. El plan llegó después de los hechos.
Qué es el Plan Nacional de Desarrollo y por qué importa
El artículo 341 de la Constitución establece que el Plan de Inversiones Públicas tiene prelación sobre las demás leyes. El artículo 10 de la Ley 812 lo repite: "sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores". Un Plan Nacional de Desarrollo en Colombia no es un documento de planeación sin efectos jurídicos — es ley con prelación constitucional.
El artículo 4 de la Ley 812 va más lejos: incorpora como parte integral de la ley el documento "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado Comunitario", elaborado por la Presidencia y el Departamento Nacional de Planeación. El documento de política se convirtió en norma jurídica. Sus metas y programas adquirieron fuerza legal.
El artículo 1 establece los cuatro objetivos del gobierno: brindar Seguridad Democrática, impulsar el crecimiento económico y el empleo, construir equidad social, e incrementar la transparencia y eficiencia del Estado. Los cuatro son explícitos en la ley. El primero está desarrollado con más detalle que cualquier otro.
Los números de la Seguridad Democrática
El artículo 8, sección A, describe los programas de la Seguridad Democrática. Es el único objetivo del plan que viene acompañado de metas numéricas precisas inscritas directamente en el articulado.
La meta en fuerza pública: 160.000 soldados —entre regulares, campesinos y profesionales— y 100.000 policías al finalizar el cuatrienio. La meta también incluía la reactivación de 163 estaciones de policía destruidas en municipios, el fortalecimiento de escuadrones móviles de carabineros y la incorporación de nuevos contingentes de soldados profesionales.
La meta en participación ciudadana: cerca de un millón de personas que conformarían "redes de cooperantes en las ciudades y en el campo". Este es el sustento legal del sistema de informantes que el gobierno implementó bajo el nombre de cooperantes — ciudadanos entrenados para reportar actividades sospechosas a las fuerzas de seguridad. La meta de un millón de personas está en el texto de la ley, no en un decreto reglamentario ni en una directiva interna: está en la norma con prelación constitucional.
La ley también comprometía al gobierno a "implementar los incentivos para fomentar la participación ciudadana en la estrategia de seguridad democrática", a proteger la infraestructura económica mediante operaciones ofensivas, y a continuar la política de erradicación forzosa y voluntaria de cultivos ilícitos con interdicción aérea, marítima, fluvial y terrestre.
El presupuesto del Estado Comunitario
El plan de inversiones ascendía a $112.674.811 millones de pesos constantes de 2002 —aproximadamente $112,6 billones— para el período 2003-2006. La distribución sectorial, consolidada en el artículo 9, muestra la arquitectura de prioridades:
El sector social —que incluye salud, trabajo, educación, cultura, vivienda, saneamiento básico y regalías— concentraba $68.835.565 millones: el 61% del total. El sector de infraestructura —comunicaciones, transporte, minas, energía, sistemas de transporte masivo— recibía $30.207.051 millones: el 27%. El sector de defensa recibía $3.262.525 millones: el 2,9%.
El Fondo de Inversiones para la Paz —el mecanismo que canalizaba los recursos del Plan Colombia— tenía asignados $1.760.022 millones. Hacienda, que incluía fundamentalmente el servicio de la deuda pública, figuraba con $4.378.357 millones.
Estas cifras son útiles para contextualizar el relato. La narrativa más frecuente sobre el primer gobierno Uribe es que sacrificó el gasto social en favor de la seguridad. Los números del Plan Nacional de Desarrollo cuentan una historia más matizada: en términos de inversión planificada, el gasto social era veinte veces mayor que el gasto en defensa. La diferencia es que el gasto social incluye el Sistema General de Participaciones —las transferencias constitucionales a municipios y departamentos para educación y salud—, recursos que el gobierno nacional no podía reasignar aunque quisiera. La inversión discrecional en seguridad era una proporción mucho menor del total pero representaba la prioridad política visible del gobierno.
El vínculo con las leyes ya aprobadas
Uno de los rasgos más reveladores de la Ley 812 es cuántas veces cita normas aprobadas antes de su propia existencia. El texto menciona la Ley 788 en al menos tres artículos: el 63 (que crea el Programa de Normalización de Redes Eléctricas financiado con recursos del Fondo creado por el artículo 105 de la Ley 788), el 117 (sobre el monopolio departamental de licores regulado por el artículo 50 de la Ley 788) y el 136 (que dispone recursos del 4% de IVA a telefonía móvil, introducido por la Ley 788, para programas deportivos de personas con discapacidad).
El artículo 50 de la Ley 812 refuerza la Ley 789 condicionando las exenciones y reducciones de aportes parafiscales que esa ley había creado a la afiliación de los trabajadores al Sistema General de Seguridad Social en Salud. La reducción de costos laborales de la Ley 789 solo operaría si el empleador también formalizaba la cobertura en salud de sus trabajadores.
La sección sobre empleo del artículo 8B lo dice sin rodeos: los dos millones de nuevos empleos proyectados para el cuatrienio se lograrían gracias a "la eliminación de recargos salariales, el incremento del número de contratos de aprendizaje y la reducción tanto en los costos de despido como en los aportes parafiscales". Es una descripción exacta de lo que la Ley 789, aprobada seis meses antes, había hecho.
La reforma silenciosa: los docentes del sector oficial
El artículo 81 de la Ley 812 introdujo un cambio al régimen pensional de los docentes públicos que recibió poca atención en el debate de la época pero que afectó de manera permanente a todos los maestros contratados a partir de junio de 2003.
El régimen anterior del Magisterio ofrecía condiciones pensionales más favorables que el sistema general. El artículo 81 estableció que los docentes que se vincularan al servicio público educativo a partir de la vigencia de la ley quedarían afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pero con los derechos pensionales del régimen de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 —las reglas generales, más exigentes—, con una sola excepción: la edad de pensión sería de 57 años para hombres y mujeres, en lugar de la edad general que la Ley 797 había elevado progresivamente.
El efecto práctico fue una segmentación del magisterio: los docentes vinculados antes de junio de 2003 conservaron el régimen tradicional; los vinculados después entraron a las condiciones generales del sistema pensional colombiano. Esa línea divisoria, trazada en el artículo 81 de un Plan Nacional de Desarrollo, aún divide a los docentes del sector oficial colombiano.
Los artículos que la Corte borró
La Sentencia C-305 de 2004 declaró inexequibles varios artículos de la Ley 812 por vicios de procedimiento. El patrón era el mismo que la Corte había identificado en otras leyes del período: el articulado de un Plan Nacional de Desarrollo había sido usado para introducir reformas sin relación directa con la planeación del Estado, aprovechando el trámite del omnibus legislativo.
Entre los artículos tumbados: el 15 (que permitía escindir empresas de servicios públicos en proceso de liquidación), el 42 (sistemas tarifarios mínimos en salud), el 53 (prohibición a entidades estatales de prestar salud directamente a sus trabajadores), el 79 (ampliación de plazo para enervar causales de disolución societaria), el 87 (redestinación de recursos para la ESAP), el 99 (prohibición de invertir recursos públicos en invasiones ilegales) y el 133 (reglas especiales de liquidación de empresas de servicios públicos), entre otros.
La Corte también declaró inexequibles dos textos del artículo 6 y del artículo 11 que permitían al Congreso concertar con el gobierno la inclusión de inversiones regionales específicas —lo que la Corte encontró como una indebida injerencia del legislativo en la ejecución del presupuesto.
El Estado Comunitario como concepto
El nombre del plan —"Hacia un Estado Comunitario"— no es un eslogan vacío. Es un concepto con consecuencias jurídicas concretas. En el texto del plan, el Estado Comunitario aparece en al menos tres dimensiones: la ciudadanía como cooperante en seguridad (el millón de informantes), la ciudadanía como veedora del gasto público (las veedurías ciudadanas en contratación) y la ciudadanía como propietaria parcial de los servicios públicos (los Fondos de Capitalización Social de los artículos 13 y 14, que permitían a usuarios y trabajadores convertirse en acreedores de las empresas prestadoras).
La paradoja del concepto es visible en retrospectiva: el Estado Comunitario prometía acercar al Estado al ciudadano, pero los mecanismos concretos incluían tanto la participación civil en la vigilancia del gasto como la participación civil en la vigilancia de otros ciudadanos. La línea entre veeduría y vigilancia, en el diseño del plan, era delgada.
El mapa completo del año uno
Con la Ley 812 aprobada en junio de 2003, el mapa legislativo del primer año y medio del gobierno Uribe quedaba completo en sus trazos principales. El Decreto 1838 de agosto de 2002 había creado el impuesto al patrimonio usando el estado de excepción. La Ley 789 de diciembre de 2002 había flexibilizado el mercado laboral. La Ley 788 de diciembre de 2002 había reorganizado el sistema tributario con sobretasa y exenciones sectoriales. La Ley 797 de enero de 2003 había endurecido los requisitos del sistema pensional general. La Ley 812 de junio de 2003 recogió todo eso en un solo documento con fuerza constitucional prioritaria.
Lo que la Ley 812 hizo que los decretos y leyes anteriores no podían hacer solos fue darle un nombre al programa: Estado Comunitario. Y junto con el nombre, darle una justificación articulada en papel. Los números de soldados, los millones de cooperantes, las metas macroeconómicas para 2006 —todas esas proyecciones aparecen por primera vez con fuerza de ley en este documento. Antes del plan, las reformas existían. Con el plan, tenían una arquitectura.
