Cuatro días en el poder
Álvaro Uribe Vélez se posesionó como presidente de Colombia el 7 de agosto de 2002. El 11 de agosto —cuatro días después— firmó el Decreto 1837, que declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional. El mismo día firmó el Decreto 1838, que creó el impuesto destinado a financiar lo que ese estado de excepción pretendía conjurar.
No es una secuencia inusual en términos constitucionales: el artículo 213 de la Constitución Política autoriza al presidente a declarar la conmoción interior cuando se presente perturbación del orden público que no pueda ser conjurada con las facultades ordinarias, y los decretos legislativos expedidos bajo ese estado tienen fuerza de ley. Pero el ritmo tiene su propia elocuencia: la primera reforma tributaria de este gobierno no pasó por el Congreso. Se firmó en estado de excepción, con la rúbrica de doce ministros, diez días antes de que el nuevo Congreso instalara sus primeras sesiones.
El instrumento: decreto legislativo, no ley
La distinción entre decreto legislativo y ley ordinaria importa aquí más que en otros contextos. Una ley ordinaria requiere varios debates en comisiones y plenarias, publicación del proyecto, ponencia, votación nominal en cada cámara. Un decreto legislativo expedido bajo estado de excepción salta todo ese procedimiento: lo firma el Presidente con su gabinete completo y entra en vigor desde su publicación en el Diario Oficial.
La Constitución no deja ese poder sin control: el artículo 215 establece que los decretos legislativos deben ser enviados a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición para revisión automática de constitucionalidad. No puede el gobierno simplemente legislar por decreto de excepción sin que la Corte revise si la medida es proporcional, si guarda conexidad con el estado de excepción declarado y si respeta los límites que la misma Constitución impone. La Corte revisó el Decreto 1838 en ejercicio de ese control automático.
El precedente que el decreto 1838 estableció, sin embargo, no fue solo jurídico. Fue político: demostraba que el gobierno estaba dispuesto a usar todas las herramientas disponibles en el orden constitucional, y que las usaría con rapidez.
El impuesto: quién paga y sobre qué
El artículo 2 del decreto es preciso en su alcance: son sujetos pasivos del impuesto los declarantes del impuesto de renta y complementarios. No todos los colombianos —solo quienes ya tenían obligación de declarar renta. En 2002, ese universo incluía a las personas jurídicas con actividad económica, a los asalariados con ingresos superiores al umbral de declaración y a los trabajadores independientes con patrimonio o ingresos por encima de los límites establecidos.
El hecho generador, según el artículo 3, es el patrimonio líquido —activos menos pasivos— poseído a 31 de agosto de 2002. No los ingresos del año, no las utilidades: el patrimonio acumulado. La tarifa, establecida en el artículo 6, es del 1.2%. El artículo 4 agrega una presunción operativa: el patrimonio liquidado no podrá ser inferior al declarado a 31 de diciembre de 2001, bloqueando la posibilidad de disminuir retroactivamente la base gravable.
El artículo 1 establece que el impuesto se causa por una sola vez. No es una contribución permanente al sistema tributario, sino una extracción puntual sobre el stock de riqueza existente en ese momento.
Las exclusiones: capital corporativo protegido
El artículo 5 introduce las exclusiones de la base gravable, y su lógica revela una decisión de política fiscal. Del patrimonio líquido se descuenta el valor patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales a 31 de agosto de 2002. Quienes tuvieran inversiones en empresas colombianas podían descontar ese valor de su base gravable. Para las personas naturales, se agregaba un descuento adicional por los aportes obligatorios a los fondos de pensiones.
La exclusión del capital accionario en sociedades nacionales tiene un efecto directo: protege la inversión productiva doméstica de la carga. Un empresario cuyo patrimonio consistía principalmente en participación en su propia empresa podía tener base gravable cero o cercana a cero. El impuesto recaía con más peso sobre el patrimonio líquido en otros activos: inmuebles, depósitos financieros, inversiones en el exterior.
El artículo 7 —adicionado por el Decreto 1885 de 2002— eximió del pago a las entidades sin ánimo de lucro, a las entidades en liquidación o concordato y a quienes hubieran suscrito acuerdo de reestructuración bajo la Ley 550 de 1999 —la norma de salvamento empresarial vigente en ese momento.
El gabinete que lo firmó
Los decretos legislativos expedidos bajo estado de excepción requieren constitucionalmente la firma de todos los ministros del despacho. El Decreto 1838 lleva doce rúbricas además de la del Presidente.
Ese detalle convierte el documento en una fotografía del gabinete original de Uribe, el que tomó posesión cuatro días antes. Allí aparece Roberto Junguito Bonnet como ministro de Hacienda —no Alberto Carrasquilla Barrera, quien lo reemplazó en 2003 y firmó las Leyes 788 y 789 de diciembre de ese año—. Aparece Fernando Londoño Hoyos como ministro del Interior y, en encargo, de Justicia. Aparece Martha Lucía Ramírez de Rincón como ministra de Defensa, la misma que había declarado públicamente que era necesaria una acción militar contundente contra los grupos armados. Aparecen los ministros de todos los sectores, incluyendo Cecilia Rodríguez González-Rubio en Medio Ambiente y María Carolina Barco Isakson en Relaciones Exteriores.
La firma colectiva no es un acto protocolario. Es el mecanismo constitucional que garantiza que el decreto no sea una decisión unilateral del ejecutivo sino una que compromete institucionalmente a todo el gabinete. En este caso, también es el registro de quiénes conformaban el equipo de gobierno en el momento en que se tomó la primera decisión fiscal del período.
El nombre: Seguridad Democrática como categoría fiscal
El nombre oficial del impuesto merece atención: "impuesto para preservar la Seguridad Democrática". No "impuesto de defensa", no "impuesto de emergencia", no "contribución especial de seguridad". Seguridad Democrática —el nombre que el gobierno Uribe usaría durante ocho años para su política de seguridad— aparece aquí, a cuatro días de iniciado el mandato, como categoría jurídica en el nombre de una figura tributaria.
La Política de Seguridad Democrática sería presentada formalmente como documento de gobierno en 2003. Pero como denominación, como marco conceptual, ya estaba operando en agosto de 2002, inscrita en el Diario Oficial 44.897. Antes del documento oficial, antes del debate público, el nombre ya tenía una primera manifestación legal: un impuesto que llevaba el concepto en su título.
El primero de los impuestos al patrimonio
El Decreto 1838 de 2002 no fue el único impuesto al patrimonio del gobierno Uribe. En diciembre de 2003, la Ley 863 creó un nuevo impuesto al patrimonio —ya como instrumento de legislación ordinaria, no de excepción— aplicable para los años gravables 2004, 2005 y 2006, con una tarifa del 0.3% para patrimonios iguales o superiores a $3.000 millones. Más tarde, la Ley 1111 de 2006 extendería el mecanismo.
El decreto de 2002 fue el ensayo: demostró que el impuesto al patrimonio era técnicamente viable, que los contribuyentes podían declararlo y pagarlo, que la DIAN podía administrarlo, y que la Corte lo encontraba constitucional. Cuando el gobierno quiso convertirlo en un instrumento recurrente, ya existía un precedente operativo. La emergencia de agosto de 2002 había creado la plantilla.
El lugar en la secuencia de 2002
La arquitectura fiscal del primer año del gobierno Uribe tomó forma en tres actos separados con tres instrumentos distintos. En agosto, el Decreto Legislativo 1838 creó el impuesto al patrimonio usando el estado de excepción —rápido, sin Congreso, sobre el stock de riqueza existente. En diciembre, la Ley 789 reformó el mercado laboral reduciendo los costos del empleo formal —con debate parlamentario, pero aprobada en temporada navideña con escasa deliberación pública. También en diciembre, la Ley 788 reorganizó el sistema tributario ordinario —con una sobretasa al impuesto de renta para 2003 y exenciones sectoriales de hasta treinta años.
Cada instrumento tenía su propio canal constitucional, su propio ministro de Hacienda, su propia justificación. Juntos, los tres documentos configuraron la posición fiscal inicial de un gobierno que había llegado al poder con la promesa de recuperar el orden y que, en los primeros cinco meses de mandato, había definido quién financiaría esa recuperación y bajo qué condiciones.
