El 27 de diciembre de 2004, Álvaro Uribe Vélez firmó el Acto Legislativo 02 de 2004. Con su firma, Colombia modificó por primera vez en la historia de la Constitución de 1991 la norma que prohibía la reelección presidencial inmediata. Ese día, el presidente en ejercicio habilitó su propia candidatura para un segundo período consecutivo. El ministro que coordinó los votos para lograrlo sería condenado diez años después por compra de votos.
La prohibición que se reformó
La Constitución de 1991 fue construida como una ruptura deliberada con el sistema político que la precedía. El artículo 197, en su redacción original, prohibía que el presidente fuera reelegido para el período inmediatamente siguiente. La Asamblea Constituyente que redactó la Constitución incluyó esa restricción como una de las garantías contra la concentración del poder ejecutivo: el presidente sabría desde el inicio que su mandato tenía fecha de vencimiento y que la única forma de prolongar su influencia era a través de sus sucesores, no de su propia reelección.
Esa restricción no impedía que un exmandatario volviera a presentarse después de haber dejado el cargo y dejado pasar un período. Lo que prohibía era la reelección inmediata: la posibilidad de que un presidente en ejercicio, con todo el poder institucional del Estado a su disposición, compitiera desde la silla presidencial contra candidatos que no tenían esa ventaja. Los constituyentes de 1991 consideraron que esa asimetría era incompatible con una competencia electoral genuinamente libre.
Ocho debates, dos períodos y 84 votos
El artículo 375 de la Constitución establece el mecanismo para reformarla a través del Congreso: el proyecto debe aprobarse en dos períodos legislativos ordinarios consecutivos, con cuatro debates en cada uno — dos en el Senado y dos en la Cámara. La exigencia de dos períodos sucesivos fue diseñada para que las reformas constitucionales requirieran una deliberación sostenida, no una decisión de impulso parlamentario.
El gobierno de Uribe presentó la iniciativa en 2003. Los primeros cuatro debates se aprobaron en ese período legislativo. Los segundos cuatro, definitivos, se desarrollaron en 2004. El debate final y determinante tuvo lugar en la Cámara de Representantes el 28 de octubre de 2004. El resultado fue 84 votos a favor y 81 en contra. Con 166 representantes activos, la mayoría absoluta requerida era exactamente 84. La reforma pasó con el mínimo constitucional posible — sin margen.
Los cuatro artículos y el parágrafo que definió el alcance
El acto legislativo tiene cuatro artículos. El más relevante es el segundo, que reformó el artículo 197 de la Constitución: «Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos». La norma habilitó la reelección inmediata pero fijó un techo de dos mandatos totales.
El parágrafo transitorio del mismo artículo precisó el alcance para quien ya estaba en el cargo: «Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial». Para Uribe, que completaba su primer mandato, esto significaba que podía aspirar a uno más — no a dos adicionales.
El artículo primero reformó el artículo 127 para regular la participación del presidente candidato en campaña: solo podría hacerlo desde cuatro meses antes de la primera vuelta, y durante ese lapso no podría utilizar bienes del Estado ni recursos del Tesoro distintos a los propios de sus funciones y su protección personal. El artículo cuarto añadió un literal al artículo 152 — que lista las materias reservadas a ley estatutaria — para incluir «la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia», y ordenó al Congreso expedir esa ley antes del 20 de junio de 2005.
La Yidispolítica: cómo se compró la reforma
El 1 de mayo de 2008, la exrepresentante a la Cámara Yidis Medina Padilla se presentó ante la Corte Suprema de Justicia y declaró que su voto a favor de la reelección había sido comprado. Medina había sido elegida representante por el departamento de Bolívar para el período 2002–2006 en las listas de Colombia Democrática, el partido creado para respaldar al gobierno de Uribe. Según su declaración, en los días previos a la votación decisiva del 28 de octubre de 2004, el ministro del Interior y de Justicia Sabas Pretelt de la Vega le ofreció nombramientos en cargos públicos a cambio de su voto afirmativo.
Medina declaró que recibió la designación de personas de su entorno político en puestos del Instituto Nacional de Vías — INVIAS — y que en esas gestiones también participó el entonces ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt. Su declaración ante la Corte incluyó detalles sobre las reuniones sostenidas, los compromisos adquiridos y la forma en que los nombramientos se materializaron después de la votación.
El momento de la confesión no fue casual: ocurrió a semanas de las elecciones legislativas de 2008 y en medio de un proceso judicial que ya se seguía contra ella por hechos distintos. La Corte Suprema investigó los hechos bajo los cargos de cohecho — la figura penal que se aplica cuando un servidor público acepta beneficios para actuar u omitir un acto propio de su cargo. Yidis Medina fue condenada. Sabas Pretelt de la Vega fue condenado por la Corte Suprema en 2014. Diego Palacio Betancourt también fue condenado.
El escándalo, que la prensa bautizó como «la Yidispolítica», reveló que la reforma constitucional aprobada con el margen mínimo posible había contado entre sus votos decisivos con al menos uno obtenido mediante corrupción. Uribe no fue investigado ni procesado por estos hechos.
La Corte Constitucional: dos sentencias que marcaron el límite
El artículo 241 de la Constitución ordena que la Corte Constitucional revise los actos legislativos que reforman la Constitución. La Corte estudió el Acto Legislativo 02 de 2004 en la Sentencia C-1040 de 2005 y concluyó que la reforma era constitucional en sus aspectos sustanciales — el Congreso tenía competencia para modificar el artículo 197. Sin embargo, declaró inexequible un fragmento del parágrafo transitorio del artículo 4°, que delegaba en el Consejo de Estado la facultad de reglamentar transitoriamente la materia si el Congreso no expedía la ley estatutaria en el plazo fijado. La Corte consideró que esa delegación de función legislativa en un órgano jurisdiccional violaba la separación de poderes. El acto legislativo, en lo demás, quedó en pie.
La segunda sentencia llegó cinco años después. En 2009, impulsores cercanos al gobierno promovieron un referendo constitucional para permitir una segunda reelección consecutiva — lo que en la práctica habría habilitado un tercer mandato de Uribe. La Ley 1354 de 2009 convocó ese referendo. La Corte la estudió y en la Sentencia C-141 de 2010 la declaró inexequible en su totalidad.
Para esa decisión, la Corte aplicó la doctrina de la sustitución de la Constitución: la tesis de que el poder de reforma del Congreso, aunque amplio, tiene límites implícitos. Hay principios que son ejes estructurales del ordenamiento constitucional — la separación de poderes, el principio democrático, la alternación en el poder — que no pueden ser alterados por el mecanismo ordinario de reforma sin sustituir la Constitución por otra distinta. Para modificarlos se requeriría una asamblea constituyente con poder constituyente originario. La Corte concluyó que una segunda reelección consecutiva afectaría de manera irreversible el equilibrio entre los poderes públicos, la independencia de las instituciones de control, y el principio de alternación en el ejercicio del poder — sustituyendo principios axiales de la Constitución de 1991 sin que el Congreso tuviera competencia para hacerlo. La ley del referendo fue declarada inexequible. La posibilidad de un tercer mandato quedó cerrada.
De la primera reelección a la prohibición definitiva
Uribe se presentó a la reelección el 28 de mayo de 2006 y obtuvo el 62,35% de los votos en primera vuelta, resultado que no requirió segunda. Fue la primera vez en la historia reciente de Colombia que un presidente en ejercicio ganaba una reelección inmediata bajo la Constitución de 1991. Su segundo período concluyó el 7 de agosto de 2010.
El Acto Legislativo 02 de 2004 no fue utilizado únicamente por quien lo promovió. Juan Manuel Santos, ministro de Defensa durante el primer gobierno de Uribe y su sucesor en la presidencia desde 2010, se reeligió en 2014 usando la misma norma. Santos ganó la segunda vuelta contra Óscar Iván Zuluaga — candidato respaldado por Uribe — con el 50,95% de los votos, en una elección enmarcada en el debate sobre el proceso de paz con las FARC.
En 2015, durante su segundo mandato, Santos promovió el Acto Legislativo 02 de 2015, que eliminó la reelección presidencial inmediata y restableció la prohibición que la Constitución de 1991 había establecido en su texto original. La norma que Uribe había impulsado, que había sido aprobada con votos comprados según la Corte Suprema, y que Santos había aprovechado para su propia reelección, fue derogada por el mismo Santos once años después. Desde entonces, el artículo 197 de la Constitución vuelve a impedir que un presidente en ejercicio aspire a ser reelegido para el período siguiente.
